10 ноября 2023. Крупные города, моногорода, районы, рабочие поселки, села и деревни — всё это система местного самоуправления России. В октябре основному закону, по которому живут российские муниципалитеты, исполнилось 20 лет. За это время произошёл ряд трансформаций и метаморфоз, которые повлияли и продолжают влиять на управление и функционирование муниципалитетов. Доктор юридических наук, профессор права Сергей Шишкин в эксклюзивном интервью ИА IrkutskMedia отметил, что в условиях обозначенной федеральными властями тенденции по созданию единой системы публичной власти важно не упустить суть самого самоуправления, не потерять из этого процесса жителей территорий, и провести всё экономически и управленчески грамотно.
— Сергей Иванович, три года назад, после принятия поправок в Конституцию РФ, впервые заговорили о грядущих корректировках, изменении системы местного самоуправления. Однако пока конкретных форм этого изменения, новой парадигмы, которую ожидали, и о которой говорили, — не предложено. Процесс поставлен на паузу? Или реформа, как о ней говорят, уже не нужна в России?
— Я думаю, тут такого вопроса вообще перед собой ставить не нужно, поскольку местное самоуправление — одна из основ общественного строя Российской Федерации. И никто никому не позволит осуществить какой-то слом одной из основ Конституции, тем более сейчас. В декабре страна отметит 30-летие нашего основного документа России.
При этом мы видим, что после принятия поправок происходит некая диффузия вертикали власти, она развивается в рамках центростремительных тенденций, и в этой связи многие горячие головы начинают реформировать всё и вся, конечно, пытаются решить накопившиеся проблемы на муниципальном уровне каким-то одним махом. Но в нашем контексте даже один мах — существенно. Здесь я хочу сказать вот о чем: важно, чтобы в контексте этой реформы с водой не выплеснуть дитя.
— Не упустить суть самого местного самоуправления.
— Именно. Мы ведь создавали систему местного самоуправления как антитезу ленинской Республики Советов. Говоря о том, что советские органы отдалились от населения, они не питаются народной силой.
И поэтому надо было создать систему, которая бы опиралась на народ, на население, была ближе к людям, была в гуще его проблем, чтобы не было чиновничьего чванства, а служащие занимались развитием социально-экономических процессов на подведомственной территории.
Поэтому и написали, что местное самоуправление — это решение вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность населением. Это идеологическая рамка, за которую выходить всегда чревато. Поэтому, когда стали укреплять вертикаль власти, которая по конституционной модели обрывается на уровне субъектов федерации, то за бортом этих "упражнений" осталась система местного самоуправления. И вот на этой почве и заговорили о трансформации МСУ.
Вы заметили, что сейчас в итоге всё сводится к тому, что давайте будем создавать муниципальная округа. Они, кстати, появились в 2019 году, их не было при реформе, когда появился ФЗ-131.
— Если разбирать всю структуру местного самоуправления, в ее классическом виде, то есть муниципалитеты первого и второго уровней. Когда возникло такое деление? И оправдывает ли оно себя?
— Первый и второй уровень появился в 2003 году, когда был принят 131-й ФЗ. Работала над ним комиссия под руководством Дмитрия Козака. Но до этого закон 1996 года не предусматривал никаких уровней в системе МСУ. Вообще тема муниципальной автономии не требует какого-то соподчинения одних органов другим. И когда появилось разделение на уровни, то это в значительной степени взламывало идею муниципальной автономии. Получалось, что таким образом регенерируют систему времен Советского Союза.
В итоге полномочия сконцентрировали на втором уровне, а на первом — оставили порядка 13 полномочий, да еще и деньгами не обеспечили — превратили этот уровень в формальность. Это один момент. Второй — за счет этих действий местная власть значительно удорожала. Приведу пример по Шелехову и Шелеховскому району. В бытность Руслана Болотова мэром Шелехова мы подготовили проект закона Иркутской области об объединении Шелеховского района и города Шелехова. Всё потому, что в Шелеховском районе образовано шесть деревень, а под них создана администрация. Ещё один похожий пример — Ангарск и три населенных пункта рядом.
Получается, что муниципальные районы были созданы пустыми. Кроме того, началась дележка власти между доминантным муниципальным образованием и менее сильным с точки зрения ресурсов. Вы видите, что никак не может мэр Байкальска урегулировать отношения с главой Слюдянского района. И таких точек в области было несколько в разные годы, кто рвался за "систему муниципальных районов": и Нижнеудинск, и Вихоревка, и Мегет.
Деньги. Фото: Дмитрий Мирошников, ИА KrasnodarMedia
— Если есть экономический интерес у муниципальных властей, то они хотят обособиться?
— Если есть некая экономическая самодостаточность первого уровня, то он (муниципалитет — прим.ред.) старается выйти за границы влияния муниципального района. И это естественно, потому что люди считают не только деньги, но и видят потенциал территории. Кроме того, там есть кадры, есть задачи, которые им ставят, и поэтому они себя ощущают такими же руководителями (как мэры районов — прим. ред.).
А руководители муниципальных районов в их глазах выглядят как иждивенцы, неуверенные властители, за плечами которых, если отнять "главную усадьбу" (центральный, самодостаточный муниципалитет — прим. ред.), то ничего не остается. Яркий пример мы могли наблюдать в Ангарске, когда делили офис мэры города и района Евгений Канухин и Андрей Козлов. Борьба за независимость между главами доходила до абсурда.
— Доходить до такого, конечно, не сильно хочется.
— Я считаю, что все эти недоразумения, возникающее напряжение, конечно, можно решать в рамках действующего законодательства. Но появление темы муниципальных округов в 2019 году — это продолжение политики централизации власти на местах.
— Некая обратная связь на возникающие противоречия?
— Думаю, да. Вообще я поддерживаю идею создания муниципальных округов, но она должна реализовываться очень аккуратно, осторожно. Вот смотрите, в Иркутской области управлением региональной политики широко заявлен пилотный проект по созданию муниципальных округов. Этим "пилотом" стал Чунский район с его мэром Николаем Хрычовым.
Как специалист по муниципальному праву в этой истории с созданием муниципального района я хочу понять, к чему всё сводится? Судя по той информации, что есть в информационном пространстве, в рамках текущего муниципального района мы получим мэра и окружную думу. И всё. Все остальные органы муниципалитета, которые существовали до этого, идут под слом: никакого первого уровня, никакого второго уровня. И поэтому, с моей точки зрения, если мы хотели власть приблизить к населению, то в данном случае мы добьемся обратного — её отдалим, и это совершенно очевидно.
— То есть именно при таком преобразовании — это всегда будет "минус" взаимодействию между властью и населением, а "плюс" подотчетности и управляемости территории?
— Понимаете, все зависит от того, как выстроится менеджмент в этом новом территориальном образовании. Мы могли бы назвать мэра района мэром округа и всё. Ребрендинг провели. А если уничтожаются и все другие органы муниципальной власти, то фактически, можно сказать, мы под корень срезаем реформу 2003 года. Так смотреть на вещи — это значит значительно упрощать вообще всю систему, сложную систему муниципальной взаимосвязи, систему управления.
Возвращаясь к Чунскому району. Во-первых, это территориально раскиданный большой район. Я надеюсь, что проведена хорошая аналитика, все нюансы просчитали, посчитали сколько людей живет в разбросанных населенных пунктах, изучили маршрутизацию, логистику и так далее.
Преобразуя систему управления в муниципалитете, важно создать такую систему, когда человек, независимо от того, где он проживает в границах Чунского района, должен получать весь социальный набор, который ему предписывает наше законодательство, наша Конституция. Более того, мы должны это прогарантировать: и своевременное медицинское обслуживание, и дороги, и школы, и детские дошкольные учреждения, и прочее.
Тайга. Фото: ИА IrkutskMedia
Второй момент. Это очень лесной край, и в этом смысле он взрывоопасный. Меняя систему по тому принципу, что вырисовывается сейчас, мы как бы говорим депутатам и руководителям первого уровня, что в их услугах не нуждаемся. Поэтому надеюсь, что создан страховой запас прочности системы, база в широком смысле слова, для решения вопросов чрезвычайного характера, которые могут происходить на местах.
Третий момент. Надо правильно выстроить коммуникации, чтобы жители любого населенного пункта имели прямую связь с окружными органами местного самоуправления.
— Появление системы уполномоченных лиц, советников?
— Назвать можно по-разному. Наверное, мэр округа должен назначить своих руководителей, которые должны прийти на смену главам первого уровня. Но это уже не выбранные населением люди, а назначаемые, зависимые. В этой системе я ничего страшного такого уж не вижу, поскольку не идеализирую идею выборности, особенно в отдаленных селах. Кто сталкивался с этим, тот хорошо знает, как эти выборы проходят. Поэтому очень важно, как мэр сейчас создаст этот купол муниципальной власти. Ему надо хорошо подумать, кого он оставит из тех, кто сегодня присутствует в руководстве этих поселений, кого уберёт и по каким причинам.
Ведь есть такое понятие — местные элиты. Они есть и на уровне района, и на уровне посёлка, и даже отдельной деревни. Тут очень важно не промахнуться и сделать ставки на тех людей, которые не будут тащить в криминал, а будут помогать с выстраиванием политики, которую будут проводить губернатор, глава округа. Очень многие депутаты останутся без "портфелей" и привычных значков. Это тоже удар по самолюбию, который они могут воспринимать как акт унижения, недоверия.
— Чунский район — территория, где ведется еще и активная лесная, так сказать, деятельность.
— Да, это люди с ресурсами. Поэтому тут важно сбалансировать всё. Я думаю, что управление регполитики должно этим крайне озаботиться, чтобы не создать минное поле муниципальной власти.
Чунский район. Фото: Администрация Чунского района в ВКонтакте (12+)
— На ваш взгляд, сейчас политически та система, которую преподносят на примере Чунского района, она сбалансирована?
— А я эту систему не вижу. Пока я вижу только лозунги: создадим муниципальный Чунский округ. Хорошо. А что дальше-то? Может быть там все регламенты расписаны, люди подобраны и каждый знает что делать.
С моей точки зрения, тот образ округа, который сейчас лепится, нужно наполнять реальным содержанием. Во-первых, мэр Николай Хрычев — человек из Иркутска (в Чунском районе проживает с 2009 года, избран мэром района в 2020 году — прим.ред.). Так бывает: талантливые парни, молодые, энергичные, умные, современные. Но зная наше таёжное население, если балансы будут нарушены, то как бы не пришлось заниматься тем, чтобы утихомирить там среду после этих управленческих действий.
Понятно желание региональной власти показать пример, что в Иркутской области этой реформой МСУ озабочены, проводят, но надо прежде всё продумать.
Кроме поправок в ФЗ-131 у нас есть еще и другие, например, закон о комплексном развитии территории, комплексной застройке. Если вы коснетесь КРТ, есть очень мощная нормативная база для качественного преобразования самой селитебной зоны, территории для жизни людей. Такие нормативные вещи и должны дополнять создаваемый менеджмент в территории.
Еще есть закон об экспериментальных правовых режимах в муниципалитетах. Это ещё один закон, который позволяет правильно выстроить правовой инструментарий социально-экономических преобразований в той или иной локации. И есть еще много других законов. О чем хочу сказать: только системный, комплексный подход к территории может позволить достичь тех целей, ради которых вообще создаются эти муниципальные округа.
— Здесь, наверняка, решающий момент в ответственности?
— Областной власти удобно спрашивать с одного человека или с ограниченной группы лиц за состояние дел на всей территории. Такая компактная власть — мечта любого губернатора. Но тогда вопрос: мы думаем о бюрократическом комфорте или об общественном строе в Российской Федерации? Мне кажется, что разумно сочетать все эти моменты и учитывать их при создании муниципальных округов.
У нас вообще в Иркутской области давно муссируется тема объединения так называемых парных территорий. Например, Шелехов и Шелеховский район управлялись из одного центра, и я считаю, что это правильно. Потому что ресурсы города всегда можно было использовать для поддержания инфраструктуры этих шести населенных пунктов, которые входили в Шелеховский район.
В итоге получилось, что посадили 100-120 человек в то же здание, где сидит городская администрация. Произошло, так сказать, удорожание для бюджета. Создавая муниципальный округ, наоборот, пытаются муниципальную власть сделать значительно дешевле с точки зрения зарплатной нагрузки. Было бы интересно увидеть доклад, где представлен расчёт, сколько стоит муниципальная власть сегодня и сколько она будет стоить завтра, когда будут ликвидированы выборные органы первого уровня.
— И в целом проанализировать возможные социально-экономические перспективы, которые получит территория.
— Да, таким образом мы достигаем какой-то синергии, делаем что-то лучше для населения. Не для областного уровня, с точки зрения управления там и так выстроить отношения с муниципальной властью получится, а вот с населением?
Аудит должен быть — что мы приобретаем, что мы теряем. Если что-то теряем, то чем заменим? Какие инструменты, способы, механизмы. Надо видеть весь расклад, потенциал и угрозы.
— Не совсем понятен и выбор пилотной территории. Есть же более компактные и экономически более подходящие территории области для создания муниципального округа.
— С моей точки зрения, лучше было начать с юга Байкала и объединить Байкальск и Слюдянский район. Для меня это очевидно: на территорию заведены крупные федеральные программы, анонсированы мощные инвестиционные вызовы — преобразовать в курортно-туристическую зону южную оконечность Байкала, взаимодействие с федеральным центром. Не отдельные проекты запускать, например, по деревянному многоэтажному домостроению, а комплексно развивать территорию.
Байкальск. Фото: Мария Оленникова, ИА IrkutskMedia
В свое время в законе "О местном самоуправлении" в Иркутской области была прописана сетка муниципальных образований, которая как калька положена на сетку административно-территориального устройства Советского Союза внутри области. Во-первых, это территориальное закрепление границ. Во-вторых, в каждой местности свой социально-экономический комплекс, комплекс обслуживания, который формировался и исторически сложился. Это было сделано для того, чтобы все элементы необходимой инфраструктуры работали на людей, существовал надлежащий уровень социального обслуживания.
— Сергей Иванович, с вашей точки зрения, какие бы муниципальные образования можно было бы потенциально объединять, а какие бы не стоило трогать вообще?
— На мой взгляд, готовые два муниципалитета — это Шелехов и Шелеховский район, а также Усть-Кут и Усть-Кутский район. Это можно сделать довольно безболезненно. Усть-Кутская территория и раньше управлялась по такому же принципу. Поэтому я предлагаю по этим районам вернуться к старой модели.
Я думаю, что можно было бы сделать Приокинский муниципальный округ, в который включить Зиму, Зиминский район и Саянск. Административный центр сделать в Саянске. Они компактные, географически расположены удачно относительно друг друга, экономические процессы взаимосвязаны, проходит федеральная трасса.
Здесь не должны быть клишированных подходов по парным территориям, например, Черемхово и Черемховский район, или Усолье-Сибирское и Усольский район. И всё зависит от того, что хочет население. Я считаю, что инициатива об объединении должна идти не сверху, а снизу. Социум территорий разный, он очень разный даже в соседних муниципальных образованиях.
Думаю, что надо пересмотреть и границы Иркутска и Иркутского района. Вообще-то раньше Октябрьский район включал в себя весь Байкальский тракт, СНТ вдоль него, Листвянку, и управлялся из Октябрьского округа. Это к слову.
То есть, преобразование территорий идет, и идет на разных основаниях. Например, принцип создания и функционирования налоговых инспекций на территории области работает очень хорошо. Это тоже, своего рода, принцип объединения. Это надо иметь в виду.
— Если подытожить сказанное, то сейчас анонсированная муниципальная реформа находится в процессе выжидания? В том смысле, что ожидается проявление первых "ласточек" — их успешности или не очень, чтобы скорректировать форму проведения реформы?
— Смотрите, прошло ровно 20 лет работы ФЗ-131 — с 6 октября 2003 года. Уже бы хорошо, мне кажется, "прокапиталить" этот закон, особенно в свете того, что вертикаль власти у нас теперь иная, увеличены полномочия губернаторов, произошли иные события: пандемия, специальная операция — это всё факторы риска для системы местного самоуправления. Здесь нужна ревизия в плане финансовой обеспеченности муниципалитетов в первую очередь. Это одна из центральных тем, о которую ломают копья муниципалитеты. С этим, например, связан недавний спор Константина Зайцева и Олега Боровского. Денег в муниципалитеты нужно давать больше, об этом говорят всё чаще и это тенденция.
Озвучены цифры, что бюджет следующего года предусматривает рост на 2,2 млрд рублей для муниципалитетов за счет отчислений по УСН. Это хорошо, но всех кассовых разрывов это не покрывает. С одной стороны нужны деньги. С другой — свою расходную часть муниципалитеты тоже должны раскрывать. Они часто упоминают, что им не хватает средств, а насколько оптимальны их расходы при этом не говорят. Поэтому здесь всё должно быть прозрачно.
Главная мысль, которая должна быть при реализации реформы, — быть максимально открытыми, видеть и понимать запросы с территорий, чтобы процессы шли во благо.