18 марта 2014. Местное самоуправление может разрушить инициатива депутатов Государственной Думы, касающаяся муниципальной реформы. Так считают иркутские эксперты – политологи, мэры, правоведы. В Госдуму внесли законопроект, который отменяет прямые выборы мэров в крупных городах. Документ опубликован на сайте нижней палаты парламента. При отмене прямых выборов мэров городов возникнет система круговой безответственности, и принимать единые решения будет некому. О своем видении проблемы специалисты рассказали РИА IrkutskMedia.
Больше депутатов хороших и разных
Группа депутатов ГД предложила изменения в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие концептуальные изменения правовой основы организации местного самоуправления в стране. Директор Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского Алексей Петров пояснил, в чем состоят основные положения законопроекта.
"Предложено ввести возможность установления двухуровневой системы местного самоуправления в крупных городах – законами субъектов Российской Федерации можно будет предусматривать создание городских округов с внутригородским делением, где внутригородские районы будут отдельными муниципальными образованиями (со своими органами, бюджетом, собственностью и пр.) при сохранении общегородских органов местного самоуправления", - рассказал Алексей Петров.
В ситуации, когда нет единого центра решений в городе получается ситуация общей безответственности, считает руководитель Иркутского регионального отделения партии "Демократический выбор" Сергей Беспалов.
- Власть нужна для быстрого и по возможности бесконфликтного решения каких-то общественно важных задач. Например, в Иркутске перезрел вопрос регулирования остановок транспорта в центре города, трафик такой, что центр не справляется. Есть какие-то меры, но кто-то должен проявить политическую волю и принять решение. В такой ситуации при новой реформе единое решение просто физически будет некому принять. Совету районных депутатов, или сити-менеджеру, или мэру – не известно. Возникает система круговой безответственности. Это главный негатив от этого закона, - подчеркнул Сергей Беспалов.
Также отрицательно относится к инициативе депутатов ГД кандидат политических наук, заместитель декана исторического факультета ИГУ, политолог Алексей Петров.
- Местное самоуправление – это единственная возможность граждан осуществлять власть, когда они избирают своих собственных депутатов и мэров самостоятельно. Госдума пытается выстроить вертикаль власти, делая так, чтобы не осталось практически никаких институтов демократии. Выборы в Ярославле и Екатеринбурге были отправной точкой, когда люди выбирали не представителей партии власти. И, конечно, если закон будет принят в том варианте, котором он существует, это может вообще причинить вред всему местному самоуправлению в стране. Это будет ликвидация местной демократии – то, на чем зиждется вся жизнь в цивилизованном сообществе, - настаивает Алексей Петров.
Снова перераспределение полномочий?
Новый законопроект, пояснил директор института им М.М. Сперанского Алексей Петров, направлен на более четкое разделение вопросов местного значения городских и сельских поселений – в настоящее время перечень вопросов, решаемых в поселениях обоих видов, является единым, в то время как организация жизнедеятельности городов и сельских населенных пунктов существенно различается. Предложено "разгрузить" сельские поселения, передав часть их обязанностей на уровень муниципальных районов.
Внесенная законодательная инициатива, по мнению Алексея Петрова, не выглядит законченной, поскольку полноценное воплощение всех изложенных в ней идей потребует существенных изменений в целый ряд других законодательных актов, что признают и депутаты, предложившие законопроект. Однако уже сейчас можно сказать, что речь идет о самом масштабном обновлении законодательной основы организационных основ муниципальной власти за весь период действия Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
"Надо признать, что довод о недопустимой отдаленности муниципальной власти от жителей крупных городов имеет под собой веские основания. В этой связи явно заслуживает внимания идея о том, что во внутригородских районах должны формироваться самостоятельные органы местного самоуправления со своими ресурсами и полномочиями. Это предложение потребует уточнений, поскольку законопроект не вводит каких-либо внятных критериев принятия субъектами Федерации решений об учреждении городов с внутригородским делением", - подчеркивает директор Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского.
Резко отрицательно относится к инициативе и считает, что это делается зря, мэр города Черемхово, председатель Ассоциации муниципальных образований Иркутской области Вадим Семенов.
- 10 лет назад приняли 131-й федеральный закон об основах местного самоуправления, по сути, срок прошел совсем не большой. Конечно, закон этот не совсем совершенный, были в нем недоработки, недочеты, вносились изменения, тем не менее закон работает, и мы еще не до конца поняли, хороший он или плохой, пользу он принес муниципалитетам или вред. Самое главная проблема 131-го закона заключается в том, что муниципалитеты финансово не обеспечены. Сегодняшняя реформа не приведет к тому, что наступит благосостояние для муниципалитетов, не появиться куча денег в них. Все останется по-прежнему, для чего тогда это делать?
Сити-менеджер, а не выбранный мэр?
Третье изменение - в случае принятия законопроекта в предложенном виде граждане будут избирать на прямых муниципальных выборах только депутатов сельских и городских поселений, городских округов и внутригородских муниципальных районов, а также глав сельских поселений. Главы более крупных муниципалитетов будут избираться местными представительными органами из своего состава, а главы администраций (сити-менеджеры) в этом случае будут назначаться по контракту.
Вызывает беспокойство, отмечает директор Института законодательства и правовой информации им. М.М.Сперанского Алексей Петров, предложение о резком сокращении сферы применения прямых муниципальных выборов – органы местного самоуправления, как известно, наиболее приближены к людям, и поэтому их формирование самими жителями территорий на демократических выборных принципах представляется естественным и необходимым. Сворачивание муниципальной демократии может, вопреки основной идее законопроекта, не приблизить власть к народу, а напротив, безосновательно увеличить разрыв между ними.
В целом, по мнению Алексея Петрова, многие положения законопроекта не выглядят бесспорными, а положенные в основу этой законодательной инициативы идеи могут быть реализованы и иными, возможно, более эффективными, путями. По этой причине законопроект требует тщательного публичного обсуждения, спешить с его принятием нельзя. Тем не менее уже сейчас можно сделать некоторые выводы, которые актуальны, в частности, для Иркутской области.
"Законопроект в отношении городов говорит о двух вещах. Во-первых, о возможности введения двухуровневой системы местного самоуправления (общегородские органы и внутригородские районы). Во-вторых, об избрании мэров по решению представительных органов из числа депутатов. Первый из этих вопросов согласно проекту решается посредством принятия законов субъектов Федерации. Поскольку никаких критериев принятия таких законов (к примеру, в зависимости от численности населения города) не предусматривается, потенциально деление на внутригородские районы может быть введено в любом городе – либо в имеющемся городском округе, либо даже в обычном городском поселении после его преобразования в городской округ. Что касается мэров, то законопроект предусматривает одинаковый порядок их избрания – депутатами из своего состава – также для всех городских поселений, включая городские округа. Следовательно, в Иркутской области – как и во всей Российской Федерации – под действие всех этих правил потенциально попадает любой город, а не только Иркутск", - считает правовед.
Сити-менеджеры, по мнению кандидата политических наук, заместителя декана исторического факультета ИГУ, политолога Алексея Петрова, это один из институтов, который полностью себя дискредитировал.
- Нам не известен ни один случай успешной деятельности сити-менеджера. В Иркутской области точно таких случаев нет. Введение сити-менеджмента – это совершенно не оправданный ход. При предлагаемой системе мэрами и сити-менеджерами могут быть совершенно случайные люди, люди которые не имеют авторитета, никаких рейтингов. Это будут представители каких-то корпораций, например, сфер влияния, но никак не представителями общества. Это может привести к дискредитации всей власти на местах вообще. Сейчас власть на местах держится за счет людей, которые избраны населением. Когда эта система порушится, у нас все будут предоставлены самому себе: общество будет отдельно, власть – отдельно. И у них совсем не останется никаких точек соприкосновения, - говорит политолог.
Мэр Черемхово Вадим Семенов подчеркивает, что сам президент говорил о том, что муниципальная власть – это власть, до которой население, народ может дотянуться рукой.
- А дотянуться рукой человек может только до выбранного мэра, человека, которого знают на территории, его качества, его характер, человека, который будет отвечать перед земляками. Тем более, что опыт назначения сити-менеджеров оказался очень неудачным, по крайней мере, на территории Иркутской области, - отметил Вадим Семенов.
Директор Института законодательства и правовой информации Алексей Петров обращает внимание на то, что Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления вполне конкретные правовые документы.
"Ни Конституция, ни Хартия не говорят о том, что мэры всех муниципалитетов – независимо от их вида, размера, численности населения и т.д. – должны избираться на прямых выборах. Конституция предусматривает наличие выборных органов местного самоуправления, но не говорит, что все органы местного самоуправления должны формироваться посредством выборов. Что касается Хартии, то она конкретно предусматривает, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" и "это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом". Законопроект исходит из того, что все представительные органы должны выбираться. Он сохраняет выборность глав сельских поселений – по очевидным причинам - незначительная численность населения, компактность территории, отсюда – максимальная близость граждан и публичной власти, - подчеркнул правовед.
По мнению политолога Алексея Петрова, если закон будет принят, вырастает статус депутатов городской Думы, потому что они будут принимать многие решения.
- Цена депутатского мандата на выборах в сентябре 2014 года может возрасти, - подчеркивает политолог.
Найти то, то скрыто
По мнению директора Института законодательства и правовой информации Алексея Петрова, наиболее фундаментальная, скрытая идея законопроекта заключается не во введении нового вида городских округов и не в вопросах выборности глав. Самое важное – это тема муниципальных районов.
"Согласен, прикрыто хорошо – но если охватить все предлагаемые изменения и наложить их на действующий закон, то можно увидеть, что законопроект формирует почву для отказа от местного самоуправления на уровне районов и для перехода к поселенческому принципу организации местного самоуправления. Подтверждением этому, на мой, конечно, взгляд, является то, что законопроект предусматривает отмену муниципальных выборов депутатов районных дум и переход к их формированию из представителей поселений, а также обязательное избрание глав районов из состава этих районных дум. В таком виде законопроект противоречит Конституции, потому что полностью удаляет выборные органы районного уровня", - считает правовед.
Но пока речь идет не о законе, а о законопроекте. Местное самоуправление осуществляется там, где живут люди, то есть его территориальной базой являются населенные пункты. Конституция предусматривает, что местное самоуправление осуществляется в первую очередь в поселениях, и уже потом – на других территориях. Конституция не предусматривает, что местное самоуправление обязательно должно быть на уровне районов – это вопрос законодателя.
"Поэтому на выходе мы можем получить новую территориальную модель местного самоуправления – без районов. А законопроект в том виде, в каком он сейчас внесен, может быть просто пробным шаром по направлению к такому решению", - подытожил директор Института законодательства и правовой информации Алексей Петров.
Напомним, "перезагрузка" местного самоуправления идет в Иркутской области: отставки мэров и глав администраций, роспуски дум,уголовные дела в отношении чиновников. Однако кажущиеся хаотичными процессы отчасти управляемы, в том числе губернатором и правительством региона. Так считают федеральные и иркутские эксперты-политологи. Сергей Ерощенко при этом должен осознавать всю меру ответственности, потому что вторую перезагрузку муниципальной власти регион не выдержит, считает руководитель "Политической экспертной группы" Константин Калачев. Один-два случая можно было бы списать на недостатки, но процесс принимает характер кампании, что говорит об управляемости.
Губернатор Сергей Ерощенко не единожды обращал внимание, что не на всех территориях руководители отвечают требованиям для решения задач, поставленных президентом РФ перед регионами. Глава региона в своем ежегодном послании к Законодательному собранию акцентировал внимание на том, что местное самоуправление нельзя путать с самоуправством.
Напомним, муниципальная власть должна быть направлена на развитие территорий, на создание и строительство социальных объектов. Поэтому формирование органов местного самоуправления - важный этап для дальнейшего развития территорий, заявил губернатор Иркутской области Сергей Ерощенко, выступая на церемонии вступления в должность мэра Шелеховского района Максима Модина. Глава региона отметил, что создание благоприятных условий для жителей требует от муниципальных властей новых подходов в работе.
Напомним, в 29-ти муниципальных образованиях Иркутской области пройдут выборы в единый день голосования в сентябре 2014 года. Всего пройдут 45 избирательных кампаний, в том числе 23 кампании по выборам мэров и глав МО, 22 - по выборам депутатов местных органов самоуправления. Об