Благополучно разрешившаяся "межбюджетная война" политических элит Иркутской области попала в число негативных инфоповодов в рейтинге "Петербургская политика" за ноябрь. Неоднозначная реакция в элитах региона на инициативу мэра Иркутска Дмитрия Бердникова об увеличении налоговых отчислений в бюджеты городских округов возглавила список "минусов". Последовавшее за этим противостояние пошатнуло устойчивость региона еще на 0,1 балла в рейтинге. Профессор кафедры экономической географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич указала на то, что в условиях несовершенства системы межбюджетного перераспределения доходов, такой "классический клинч" вполне логичен. Правых и виноватых в таком противостоянии нет: понять можно и мэра Иркутска, и губернатора Приангарья. Генеральный директор коммуникационного агентства "Актор", политолог Дмитрий Еловский предсказал снижение рейтинга политической устойчивости на фоне межэлитного конфликта. Эксперты также считают, что, помимо снижения рейтинга, противостояние чревато другой "чумой" – нежелательным вниманием к региону федеральных властей. Кремль, по мнению Дмитрия Еловского, не будет разбираться, "кто прав, кто виноват", и в итоге пострадают обе стороны конфликта. Об этом сообщает ИА IrkutskMedia.
Помимо "медбюджетной войны", "Петербургской политикой" был выделен еще ряд негативно влияющих на рейтинг области факторов. Среди них введение режима ЧС в Вихоревке и возбуждение уголовного и административного дел в отношении мэрии замерзающего города и министра ЖКХ Приангарья Андрея Капитонова соответственно, отказ областного правительства увеличить число льготных поездок, увольнение политолога Алексея Петрова из ИГУ и гневное "разоблачительное" письмо мэра Братска Сергея Серебренникова в адрес губернатора области. В число нейтральных факторов попало исключение из "Единой России" и увольнение с работы депутата Думы Шелеховского района Анастасии Мякиной после появления в сети ролика, на котором она делает упражнения для похудения на рабочем месте. Но вернемся к нашим барашкам...
System error
Безусловно, системные ошибки для государственного и муниципального управления – явление нередкое. Об этом не говорит только ленивый эксперт или участник системы. Но любая система – не монолит, даже в самой костной системе есть возможности для маневра. Вопрос лишь в том, как максимально эффективно маневрировать: с помощью инструментов дипломатии, манипуляций или конфликтов. Как показывает практика, в "межбюджетных войнах" не все средства одинаково хороши.
Профессор кафедры экономической географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич отметила, что по НДФЛ у регионов есть возможность для маневра. Они могут давать муниципалитетам ставку не ниже 15%. Однако крупнейшие города сегодня, действительно, сидят на "коктейле" из дотаций и трансфертов. У региональной власти нет иного выхода, кроме как держать города и муниципалитеты на "сухом пайке", в силу того, что почти вся "социалка" – это бюджетные обязательства регионов.
— В среднем по России 57% их доходов – это трансферты. НДФЛ крупным городам уже урезали дальше некуда. В итоге города зарабатывают деньги, но получают их только за счет трансфертов. Но у регионалов тоже есть серьезные основания для того, чтобы давать городам меньше денег. Все социальные услуги перетащили на уровень регионального бюджета: социальная защита полностью на регионалах, по здравоохранению у них все больше полномочий, по школам муниципалитеты платят только за отопление. Получается диссонанс финансирования и полномочий. Классический клинч – хорошего решения тут быть не может. Слишком зацентрализовали социальные услуги и много перевели на региональные бюджеты, – считает Наталья Зубаревич.
На ту же проблему указал и политический консультант Петр Ханас. Он напомнил, что межбюджетные отношения описываются большим количеством нормативно правовых документов – от Бюджетного кодекса до законов о бюджетах муниципальных образований. Такие вопросы кондачка не решаются, и поэтому любые изменения на уровне муниципалитетов требуют корректировок федерального законодательства.
— Конечно, каждый вопрос нужно рассматривать индивидуально, но в целом именно такая ситуация. У нас усложнилась система межбюджетных отношений. Несмотря на то что она, с одной стороны вроде бы прозрачная, с другой, – диктуется федеральным центром. Бюджетная обеспеченность муниципалитетов очень низка, по сравнению с компетенциями, которые они несут, – высказался Петр Ханас.
Нельзя приготовить омлет, не разбив яйца
Директор консалтингового агентства "Город", политэксперт Мария Минчева сказала, что это естественно, когда каждый мэр хочет взять для города больше, а губернатор отдать меньше. По ее мнению, прав тот мэр, который в эту войну не боится вступать.
И если говорить о городах – региональных столицах, то в данном случае губернаторам стоит понимать, что столица субъекта – это "лицо" региона, место притяжения населения, своего рода барометр социального самочувствия и напряжения. И еще. Столица региона – это достаточно весомый процент электората, если говорить на грубом языке политконсалтинга, столица Приангарья уже не раз это подтверждала.
— Перераспределение налогов внутри региона – это очень важная составляющая экономического развития, и поэтому Дмитрий Бердников, на мой взгляд, делает все правильно. Чем больше денег будет у Иркутска, тем лучше он будет развиваться. Губернатора тоже понять можно: этот спор извечный во всех регионах и во все времена, – заявила Мария Минчева.
Политолог, руководитель "Политической экспертной группы" Константин Калачев также считает, что предложения Дмитрия Бердникова имеют право на существование, но их нельзя назвать революционными: принципиально они не меняют характер межбюджетных отношений.
— Да, есть общая проблема обескровливания местного самоуправления, межбюджетные отношения регионов и их столиц трудно назвать эффективными и справедливыми. Но то, что предлагал Бердников это не пересмотр системы, а корректировка в рамках возможного. Так что ссылки на необходимость пересмотра в масштабах страны системы формирования бюджетов всех уровней, изменения общефедеральных установок – это лукавство. У региона достаточно возможностей пойти навстречу городу, – сказал Константин Калачев.
Снизу виднее
Мария Минчева напомнила, что, например, 10 лет назад бюджетная политика была направлена к муниципалитетам лицом и тогда деньги осваивались эффективнее. С годами полномочия вместе с финансами переместились наверх, актуализировался вопрос с эффективностью управления финансовыми потоками. Политэксперт считает, что чем меньше хозяйство, тем легче им управлять.
— Когда больше денег отдается муниципалитетам, тогда им легче решить, на что эти деньги потратить, чем при централизованном распределении. Если вспомнить примеры других городов, то там где города получают больше денег, там и комфортнее жизнь. Я думаю, что межбюджетные отношения рано или поздно будут пересматриваться на федеральном уровне. Если оценить всероссийскую практику, то мы можем увидеть не очень эффективное расходование этих средств. Безусловно, так не везде. Есть и регионы, где неэффективно управляют муниципалитетами – нужно смотреть точечно. При существующем распределении доходов муниципалитетам приходится считать каждую копейку. На мой взгляд, этот кризис может заставить неэффективное управление стать более эффективным, – сказала она.
Генеральный директор коммуникационного агентства "Актор" Дмитрий Еловский заявил, что предложения Дмитрия Бердникова меняют не межбюджетные отношения, а распределение налога НДФЛ в дозволенных Бюджетным кодексом рамках. Инициативы администрации Иркутска могли бы что-то поменять, но центр вряд ли услышит голос из Сибири.
— Теоретически, дискуссия по НДФЛ в Иркутске может стать прецедентом для работы по изменению принципов межбюджетных отношений на федеральном уровне, но это крайне маловероятно. Иркутская область – далеко не приоритетный регион, политического влияние у него на федеральном уровне практически нет, а у данного спора по НДФЛ слишком явный окрас межэлитного конфликта, – заявил Дмитрий Еловский.
Губернаторы VS Мэры
Иркутск, каким бы уникальным он ни позиционировался, в теме межбюджетных инициатив и противостояний пионером не является, даже если учесть политический "окрас" участников процесса. Дмитрий Еловский рассказал, что сейчас мэр Новосибирска Анатолий Локоть поднял ту же тему распределения налогов. По мнению эксперта, противостояние главы столицы региона и губернатора – обычное явление.
— Недавно был конфликт в Приморском крае. В итоге сейчас мэр Владивостока под следствием. Глава Екатеринбурга Ройзман постоянно воюет с губернатором Свердловской области Куйвашевым. В Нижнем Новгороде было противостояние между мэром Нижнего и Шанцевым. Мэр ушел в отставку, – перечислил Дмитрий Еловский.
Петр Ханас также отметил, что губернаторы в таких противостояниях обычно почти ничего не теряют. Если просматривается, что вышестоящий бюджет не выполняет свои обязательства перед нижестоящим, то это может закончиться снижением качества госуслуг и понижением рейтинга на нижестоящем уровне. Как правило, это и ведет к межэлитным конфликтам.
— Как показал опыт Приморского края, такие истории заканчиваются плачевно. Но для губернатора в этой ситуации нет рисков, – отметил эксперт.
Константин Калачев заявил, что примеров противостояния мэров и губернаторов можно привести массу, но все они будут из прошлого.
— Обычно губернаторы берут вверх. И главы городов в результате прощаются со своими должностями. Но уникальность Иркутска в том, что здесь у главы города есть возможность обрести влиятельных союзников и бороться с губернатором на равных, не рискуя потерей кресла, – прокомментировал Константин Калачев.
Мария Минчева подтвердила, что если рассматривать в целом страну, то бывают разные случаи. Бывает, что мэр гораздо популярнее губернатора, если он независимая, всенародно избранная и популярная фигура.
— В городах концентрация населения выше. Во-вторых, жители региона в Иркутск ездят чаще, чем, например, в Братск. Люди видят, что город развивается, растет – в нем хорошая власть. Бывает, что губернаторы популярнее мэров, но чаще это связано с коррупционными делами последних, – сказала она.
Народность VS Партийность
По поводу популярности губернаторов и мэров Константин Калачев заявил, что общественное мнение в Иркутской области монолитом не было никогда. Кто-то встает на одну сторону, кто-то на другую – и это нормальный политический процесс.
— Если Бердников настроен на поиск компромиссов – это одна история. Если задача свалить Левченко, то история уже другая. Если вопрос стоит за электоральными перспективами Бердникова на гипотетических прямых выборах мэра, то одной темы для обретения народной популярности недостаточно. Нужны не только слова, но и результаты. Если нет реальных дел, не спасет пиар-отдел, – сказал Константин Калачев.
Петр Ханас считает, что если речь идет о выполнении компетенций, то чаще поддерживается легитимная власть. Назначенный мэр может приобрести легитимность своей деятельностью, если качественно ведет хозяйство и отстаивает интересы населения. Назначаемые главы, как правило, на это не идут, а просто заключают контракт и отсиживают свой срок.
— Естественно, шумиха вокруг этого вопроса повышает известность обеих сторон, и тут все зависит от того, на чьей стороне СМИ. Межбюджетные отношения – очень политизированная тема. Все, что связано с распределением бюджета, может помочь политику набрать дополнительные очки, – прокомментировал Петр Ханас.
Мария Минчева полагает, что фактор "народности-назначенности" не очень сильно влияет на ситуацию. Она напомнила, что несмотря на то, что у Сергея Левченко недавно прошли выборы, электоральная память у населения короткая. Большая часть людей через какое-то время не будет помнить, кого они выбирали, а кого им назначили.
— Дмитрий Бердников не очень то и волнуется на счет того, что он назначенный. Он может и хотел бы стать выбранным, но есть общефедеральные тенденции, которые ему избраться не позволили. Выборы губернатора же ничего не доказывают, нужно чтобы сложилась историческая практика: не одни выборы все решают, нужно выдержать еще вторые и третьи, – прокомментировала Мария Минчева.
Также она считает, что у избранного коммуниста Сергея Левченко и назначенного единоросса Дмитрия Бердникова все же есть идеологическое и партийное противостояние. По крайней мере, в регионах, где и мэр, и губернатор – единороссы, такие противостояния случаются редко, и нет проблем в переговорном процессе, уточнила Мария Минчева. Если бы Сергей Левченко и Дмитрий Бердников перешли грань дозволенного и привлекли бы внимание федерального центра, то в области могло бы начаться смутное время.
Маятник общественного мнения
Дмитрий Еловский обратил внимание на то, что благодаря "межбюджетной войне" позиции мэра Иркутска внутри города укрепились, так как он действует в интересах иркутян. Но за пределами города все очень неоднозначно. Также он отметил, что лично Сергея Левченко в конфликте никто и не видел.
— Дискуссия шла между Бердниковым и его сторонниками с одной стороны, и чиновниками правительства области – с другой. Я не видел, чтобы Левченко высказывал позицию. И правильно делал: в этой ситуации ему логичнее оставаться над схваткой. Позиция Бердникова укрепятся в Иркутске. Ему это необходимо. Она может улучшиться в Ангарске и Братске. В дотационных районах все будет зависеть от позиции местного мэра. Если он встанет на сторону облправительства (с точки зрения межбюджетных отношений это логично), то Бердников получит прибавку к антирейтингу, – заявил Дмитрий Еловский.
Константин Калачев уверен, что межбюджетные конфликты не стоит драматизировать, ведь это рабочий процесс. Интересы столиц регионов и самих субъектов Федерации в целом могут расходиться. Именно поэтому губернаторы боролись с независимыми мэрами и доводили вертикаль своей власти до земли.
— Конфликт есть, но он не антагонистический. Надо уметь договариваться и делиться. Если говорить о личных рейтингах двух политиков, то у Бердникова открывается прекрасная возможность поднять свой рейтинг в Иркутске, а у Левченко – остановить падение своего рейтинга в районах области. Защита интересов районов области, которые отчасти живут за счет Иркутска, даст дивиденды при правильной информационной политике. А Бердникову даже делать нечего не надо. Оппоненты сами его раскручивают, – отметил Константин Калачев.
Мария Минчева считает, что если и сравнивать рейтинги Дмитрия Бердникова и Сергея Левченко, то только в масштабах Иркутска.
— У меня нет информации о рейтингах сторон. Я не знаю, чтобы крупные российские агентства за последний год эти рейтинги делали. Я думаю, что у Сергея Левченко официально высокий рейтинг, но для объективного сравнения их нужно мерять только по Иркутску. Мне кажется, что в Иркутске популярность мэра и губернатора примерно сопоставима, – сказала Мария Минчева.
Москва скажет "Брейк!"
Так или иначе, экономические и политические конфликты в регионах требуют арбитра, считает Константин Калачев. По его мнению, таким арбитром является федеральный центр.
Петр Ханас отметил, что если такого рода противостояния переходят в открытую фазу, то это заканчиваются плохо для региональных властей.
— Система выборности у нас в стране граничит с системой назначаемости. Решения о назначениях же зависят от федеральных властей, – предостерег он.
По мнению Дмитрия Еловского, нет каких-то жестких сценариев при конфликте мэра крупного города и губернатора. В выигрыше обычно остаются те, кто в конфликт не вмешивается, но аккуратно набирает политические и экономические ресурсы в стороне.
— Как правило, такие противостояния сказываются на жизни региона плохо. Федеральный центр не любит, когда конфликт переходит определенные границы, начинает вмешиваться. А вмешательство федералов обычно больше похоже на действия лесника из известного анекдота. Ослабляются лоббистские возможности региона, а сейчас это крайне важно – приходится зубами выгрызать каждую копейку из федерального бюджета. Инвесторы не любят регионы с серьезными конфликтами: никому не хочется оказаться между двух огней и попасть под раздачу, – прокомментировал Дмитрий Еловский.
Вопрос открыт
Что же касается изменений межбюджетных отношений на уровне регион-муниципалитет, то они невозможны, считает Дмитрий Еловский. В федеральных законах ни МО, ни субъект не в состоянии что-либо поменять, кроме как через поправки, которые может внести только областной парламент.
— Изменений межбюджетных отношений на федеральном уровне на основании каких-то обсуждений в одном регионе, скорее всего, не будет. Регионы разобщены, они не в состоянии объединиться. Это наследство провала ОВР в 1999 году. Но недовольство регионов ощущается, федеральная власть вполне в состоянии отработать это недовольство до конфликтной стадии, – сказал Дмитрий Еловский.
Кроме того он напомнил, что сейчас на федеральном уровне идет дискуссия об изменении принципов межбюджетных отношений, но в открытый режим правительство хочет ее вывести в 2017 году. Об этом в своем выступлении от 30 ноября говорил запред правительства РФ Игорь Шувалов. Но что имеется в виду, никто не объясняет.
— Хотелось бы конечно думать, что речь идет о кардинальном перераспределении налоговых сборов в пользу регионов, но для действующего состава правительства это радикальное и смелое решение. В любом случае Иркутская область тут не причем. Уже очевидно, что диспропорции в межбюджетных отношениях лишили регионы стимулов развития, при этом никакого выравнивания качества и доступности госуслуг не произошло, – прокомментировал Дмитрий Еловский.
Напомним, накануне мэрия Иркутска, правительство Приангарья и Законодательное собрание региона пришли к согласованной позиции: на сессии 9 декабря будет рассмотрен законопроект губернатора Сергея Левченко. В свою очередь, стало известно, что глава областного центра отозвал инициативу, касающуюся пересмотра нормативов налоговых отчислений в бюджеты муниципальных образований. По словам Дмитрия Бердникова, она утратила актуальность в связи с предложенным губернатором Левченко законопроектом, существенно улучшающим положение муниципалитетов всех уровней в межбюджетных отношениях. Таким образом, с 1 января 2017 года 30% от налога, взимаемого в связи с применением УСН, планируется оставлять в бюджетах муниципалитетов Иркутской области.
ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:
